Редакція ProfiHort Media звернулася до Олександра Поліводського, адвоката Правничої Фірми «Софія» з проханням дати юридичну оцінку прийнятим змінам і що очікувати власникам землі та тим, хто її обробляє, чи хоче займатися землеробством, після вступу закону в дію.

О. Поліводський, адвокат, Правнича Фірма «Софія»

Які основні положення цього закону?

Закон передбачає наступне: землі державної та комунальної власності сільгосппризначення наразі не будуть продаватися, ринок земель приватної власності відкриватиметься поетапно, спочатку набувачами можуть бути тільки громадяни України. Іноземні громадяни, юридичні особи зареєстровані за законодавством України, учасниками (акціонерами, членами) яких є іноземці обмежуються у праві власності на землю. Іноземці зможуть набувати право власності на землі після проведення референдуму. Запроваджується також переважне право на купівлю землі, при цьому таке право може бути продане третім особам. Крім того, встановлено максимальні площі земель, що можуть перебувати у власності однієї особи.

На сьогодні остаточний текст закону ще не оприлюднено, прискіпливий детальний аналіз тексту ще попереду. Однак, на цей момент предмет для оцінок вже є.

У цілому такий закон є кроком вперед, однак не надто великим, як на мене.

Коли ринок починає працювати?

Я вважаю, попри голосні реляції про відкриття ринку землі, говорити про запровадження ринку зарано, навпаки, встановлені такі правові механізми, що унеможливлюють відкриття вільного ринку. Строки запровадження ринку насправді залишаються непевними. Так, у тексті зазначено, що норми закону вступають у силу з 01 липня 2021 року, а до 1 січня 2024 року купувати землю зможуть тільки фізичні особи-громадяни України. Однак, варто нагадати нашу законодавчу практику. Чинний на сьогодні Земельний кодекс України, що містить мораторій, був прийнятий у жовтні 2001 року і декларував право розпорядження, тобто ринок землі. На той час його прийняття теж розцінювалося як довгоочікувана і революційна подія. Відтоді мораторій щоразу продовжувався та затягнувся до сьогоднішнього дня. Де є гарантія того, що зазначені дати запровадження ринку знову не перенесуть на наступні роки? Про внесення змін до цих строків вже говорять окремі депутати, а деякі навіть зареєстрували проекти постанов Верховної Ради про скасування голосування за цей закон по причині порушення регламенту, як вони вважають.

Крім того, умовою запровадження вільного ринку є проведення загальнонаціонального референдуму, на якому має вирішитися, чи надавати право іноземцям набувати права на землю безпосередньо або через контрольовані ними юридичні особи.

Для того, щоб оцінити перспективи такого референдуму, слід пригадати, скільки всього референдумів проводила Україна за часи своєї незалежності? Відповідаю, всеукраїнських тільки два: референдум 01 грудня 1991 р. про підтвердження Акту проголошення незалежності України та референдум 16 квітня 2000 року щодо системи державного управління. Якщо результати першого втілені на сьогодні, держава Україна існує, то по результатами другого, що був двадцять років, як кажуть, «робота триває», тобто їх втілення фактично не відбулося.

Відтак, досвід показує, що референдуми – це не буденна справа, крім того, між референдумом та втіленням його результатів проходить певний час, який у нашому випадку буде більше наближений до нескінченності, ніж до конкретної дати.

Слід також враховувати, що референдум має проводитися на певній правовій базі, якої наразі немає. Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 06 листопада 2012 року визнаний неконституційним Рішенням Конституційного суду України № 4-р/2018 від 26 квітня 2018 року. Отож, народовладдя не тільки щодо землі, а так само щодо інших питань відкладається і надовго.

До того є законом не сформульовано питання, які мають бути винесені на референдум. Ми не можемо знати коли і які зміни будуть внесені до законодавства за наслідками такого референдуму. Відтак, правові рамки майбутнього ринку є надто невизначеними. Навіть більш примарними, ніж це було до вирішення питання про призначення такого референдуму.

На додаток, у новоприйнятому законі міститься таке застереження: «За будь-яких умов, у тому числі у випадку схвалення на референдумі рішення…, забороняється набуття права власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення… ». Іншими словами, як би не було проголосовано, законодавець все ж таки дещо вже вирішив наперед.

З наведеного слідує, що повноцінне запровадження ринку за участі великого або середнього капіталу не можливе, більш утруднене, ніж було до цього.

Наскільки важливими для бізнесу є питання, що виносяться на референдум?

Справа у тому, що новоприйнятий закон містить суттєву санкцію: визнання договору купівлі-продажу землі недійсним з конфіскацією земельної ділянки (у покупця) у разі порушення правил щодо участі іноземців. Про конфіскацію грошей (у продавця) у новоприйнятому законі не йдеться. Це означає, що більше ризиків у таких угодах набуває покупець, ніж продавець. Законом встановлено, що після 1 січня 2024 року право набувати землі у власність отримають також юридичні особи, а це поставить під ризик угоди з юридичними особами.  Так, якщо після цієї дати продавцем землі буде юридична особа, склад учасників (власників статутного капіталу, акціонерів) якої не можливо встановити або у складі яких були іноземці, то покупці матимуть суттєві ризики при укладенні таких угод: якщо покупець був добросовісним і не порушував закон, а продавці та попередні власники мали постійно або тимчасово у складі своїх учасників іноземних осіб, то така угода має високу ймовірність визнання її недійсною, а останній власник буде нести відповідальність, не зважаючи на совою добросовісність. При цьому така відповідальність не мала – конфіскація набутої землі. Іншими словами, великі і середні інвестори, які є юридичними особами, не будуть вкладати кошти у такі угоди до референдуму та до внесення відповідних змін до закону. За таких очікувати на приток інвестицій у цю сферу є примарним.

Чи можна сказати, що цей закон дав українцям регульований ринок землі, на який так довго чекали?

Я вважаю, що цей закон – не реформа земельного законодавства, він не передбачає  ринку землі, який мав би базуватися на засадах правової визначеності. Більше того, цей закон мало відрізняється від тих, які приймалися у передноворічний період майже кожного року, якими продовжувався мораторій на черговий термін.

Хоч це і крок вперед, але насправді занадто малий поступ. З позитивів, які ми маємо – визнання законодавцем необхідності поетапного запровадження ринку, надання переваг малому і середньому бізнесу та розуміння суспільством частини ризиків, які несе ринок.

Я думаю, що і юристи і власники, і інвестори, і всі причетні були б раді отримати чіткі і однозначні правила гри на земельному ринку які цей закон не створює. Ми маємо чергове відкладене рішення більш, ніж на рік, нові положення до латаного-перелатаного земельного законодавства.

Чи робить мораторій привабливим ринок для дрібного та середнього фермера?

Проектом передбачається, що на першому етапі земельні ділянки будуть мати право набувати лише фізичні особи, які є громадянами України. Відповідно, це обмежує тих потенційних покупців, що мають намір придбати землю, а значить надають більше переваг фізичним особам, які оформляють землю на себе. Саме такими є фермери або малі підприємці. Такий намір законодавця я вважаю правильним, такий підхід варто вітати, саме цього вимагали ряд асоціацій та професійних об’єднаю.

Банки будуть ставати власниками землі, чи будуть вони використовувати свої можливості в обхід запобіжних заходів для концентрації землі?

По-перше, у цій частині мало що змінилося. Законодавство і до цього містило положення щодо того, що банки не можуть мати у власності земельні ділянки сільськогосподарського призначення або інші не профільні активи. Щоправда, до цих змін, було встановлено що банк не може володіти такими землями більше року, а тепер – не більше двох років.

По-друге, не встановлено механізму відповідальності банків – як вони мають дотримуватися цієї норми, якщо на таку землю не виявиться покупців через два роки?

Крім того, не зрозуміло, що банки можуть робити з землею протягом цих двох років? Чи можуть вони здавати такі землі за цей час в оренду, адже земля не може не оброблятися протягом цього часу? Відповідей не ці питання у проекті немає.

По-третє, дотримуючись вимог про недопущення утримання землі та інших непрофільних активів більше встановленого строку, банки зараз (у випадку з іншими видами земель та нерухомості) переписують таке майно на юридичні особи, які пов’язані з ними. Це є можливим відповідно до Закону України «Про іпотеку». Однак такі особи, як правило, як і сам банк, з яким вони пов’язані, мають у складі кінцевих бенефіціарів іноземних учасників, відповідно, вони теж підпадають під обмеження щодо іноземців. Якщо покупця на такі землі не знайдеться, то банку нікому буде передати такі землі, якщо покупця на публічних торгах не виявлено. При цьому залишається питання щодо земельних торгів, бо це сфера, яка нараз діє виключно у паперовій формі, при цьому, що запровадження електронної форми земельних торгів потребує внесення змін до законодавства.

По-четверте, банки з набуттям чинності цим законом стають привілейованими особами щодо власності на землю. На них не поширюються обмеження щодо участі іноземців. При цьому єдині, кому вони потім зможуть продати такі землі на першому етапі – фізичні особи-громадяни України, які, зі зрозумілих причин, не є надто платоспроможними порівняно з іншими учасниками ринку. Відповідно, ліквідність такої застави є малою, відповідно, банку залишається або правдами-неправдами утримувати такий непрофільний актив у себе або продавати землю за низькою ціною. Відповідно, легальний інтерес банку на такому ринку доволі сумнівний.

Яке значення має вимога новоприйнятого закону щодо нормативної грошової оцінки землі?

Питання нормативної оцінки землі є одним з тих, яке є важливим для функціонування земельного ринку. Прийнятий закон згадує про цей вид оцінки, говорячи про визначення мінімальної ціни продажу. Однак, серед фахівців ведуться небезпідставні дискусії щодо такого: а чи потрібна у законодавстві нормативна оцінка землі як така? Я підтримую ту думку, що такий вид оцінки не потрібен, оскільки це пережиток адміністративно-командної системи, де не існувало поняття «ринкова вартість», відповідно, слід було визначити певні правила обчислення ціни. Якщо ми запроваджуємо ринок землі, то і при оподаткуванні, і визначенні ціни купівлі-продажу має використовуватися ринкова оцінка землі. При цьому слід мати правила і критерії встановлення та строку чинності такої оцінки, щоб власникам не нести затрати по її оцінці надто часто і, водночас, щоб не мати зловживань щодо цього. Сказане підтверджується зокрема тим, що нормативна оцінка дуже часто виявляється такою, що не відображає справжню вартість землі у конкретній території: занижує або, навпаки, завищує її вартість. При цьому існування одночасно і ринкової, і нормативної оцінки призводитиме до непорозумінь у правозастосуванні в умовах ринку.

Чи може прийняття закону призвести до концентрації землі?

Слід визнати, що концентрація – це ризик і небезпека, який законом має бути упереджений. Світовий досвід говорить про те, що надмірна концентрація (латифундизм) є шкодою для суспільства, якщо його допустити, то подальша ліквідація наслідків буде дуже складною та затратною, як було у країнах Латинської Америки.

Однак в Україні найбільшими землекористувачами є відносно невелика кількість агрохолдингів, які користуються землею на праві оренди.  З іншого боку, ми фактично маємо у відносинах власності інший протилежний фактор – парцеляцію, тобто подрібнення земель. Як відомо, на сьогодні власниками земель або їх спадкоємцями є до семи мільйонів громадян України. При цьому на сьогодні одне поле в Україні найчастіше належить кільком особам або навіть кільком десяткам осіб, які юридично мають права щодо своїх земель, утому числі право на встановлення меж в натурі та право безперешкодного доступу до землі через догори, які є запроектованими, тобто існують юридично, хоча найчастіше фактично відсутні. У зв’язку з цим, важливим є, з одного боку, на законодавчому рівні забезпечити консолідацію земель, тобто об’єднання власності щодо розрізнених земельних ділянок в межах одного поля. З іншого боку, слід не допустити концентрації землеволодіння, у тому числі оренди в руках невеликої кількості крупних компаній.

Закон запроваджує купівлю-продаж переважного права. Чи корисними є ці норми?

Нагадаю, переважне право означає, що визначена законом особа має можливість викупити землю у власника за ціною продажу у разі його наміру продати землю третій особі. Іншими словами, якщо Ваш сусід продає землю, то Ви можете вимагати продати її саме Вам по ціні продажу тільки на тій підставі, що належні Вам на праві власності землі межують з сусідськими. Такі вимоги запроваджуються з метою консолідації власності для забезпечення єдності землеволодіння. Що пропонує закон у зв’язку з цим? Закон згадує таке право, однак не зазначає, хто саме має таке право. При цьому вказується, що це право може бути проданим третім особам. Іншими словами, якщо Ви продаєте землю, то Ваш сусід вирішить, кому саме Ви маєте продати, отримає за це. Консолідації землі при цьому не відбувається.  Яка легітимна мета таких змін? Як на мене, жодної. З пояснень колег я чув приблизно таке: ми запровадимо таке положення закону, щоб обійти закон. Як на мене, це не сама краща законодавча техніка, бо призводить до плутанини і зловживань.

На завершення повторюся: прийняття цього закону є кроком вперед, але значення не настільки значним, щоб його можна було святкувати як завершення земельної реформи і вирішення усіх наявних проблем.